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8月30日，一則消息刷爆了朋友圈。有關私募基金的立法不期而至，比想象中要快一點。國務院法制辦就《私募投資基金管理暫行條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見，期限為一個月。大家可以通過電郵等三種方式提交建議。
對私募基金立法并不出乎意料。這是國務院去年就確定的折子工程。2016年9月份發布的 《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（國發〔2016〕53號）明確規定：推動私募投資基金管理暫行條例盡快出臺，并由發改委和證監會牽頭。
從這個意義上來講，《征求意見稿》的出臺表明：私募基金立法的框架和基本原則已經在發改委、證監會和其他相關部委之間達成了基本共識，不會有太大調整的空間。
那么這次國務院層面立法將對VC/PE行業產生什么影響？
1、一個補丁
這次立法給4年前的立法bug打上了一個遲到的補丁。當然這不是指2013年6月1日新修訂生效的《證券投資基金法》。當時，基金法的修訂是比較明確將非公開募集基金納入基金法監管，但限于私募證券投資基金，不包括VC/PE在內的私募股權投資基金。這一點得到當時負責基金法修法的全國人大財經委副主任委員吳曉靈公開肯定。
這里的bug其實指的是2013年6月27日中央編制辦公室印發《關于私募股權基金管理職責分工的通知》。這個《通知》明確: 證監會負責私募股權基金的監督管理，實行適度監管，保護投資者權益；發改委負責組織擬訂促進私募股權基金發展的政策措施。從此，證監會開始名正言順地負責私募股權投資基金的監管，但是僅憑中編辦的一紙通知，顯然代替不了法律或行政法規，對私募股權投資基金監管缺乏立法的程序和基礎。這次私募立法，顯然解決了證監會和基金業協會對私募股權投資基金監管的法律法規基礎。等了四年，可喜可賀。否則立法缺失永遠是懸在監管者頭上的一把劍，并常常遭受法律界的詬病。
2、一套處罰措施
由于私募立法的本質是打補丁，是對一些先前監管行為的立法確認，所以從《征求意見稿》具體監管條款上來看，大家恐怕都耳熟能詳，沒有太多新意。因為業界早已經按照相關的條款進行登記、備案和自律。第十章法律責任恐怕應該成為關注的重點。
《征求意見稿》在第十章法律責任，規定了一套處罰措施，詳細列舉了對三十多種違規行為如何進行處罰措施。之前，基金業協會對于一些違規的處罰措施，基本上只能是注銷登記備案，列入黑名單，進行通報批評等。有了這些處罰條款，協會對于違規的行為就可以采取實質性的動作。
3、一個特別規定
《征求意見稿》第九章對創業投資基金進行了特別規定。而且對于什么是創業投資基金進行了定義。定義基本上與發改委2005年《創業投資企業管理暫行辦法》和2016年9月 《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（國發〔2016〕53號）相一致，這明顯是考慮了發改委的一貫主張。
從定義上來看，比較寬泛，基本上囊括了市場上大家理解的VC/PE基金。主要投資于未上市成長性企業股權，通過股權轉讓獲得資本增值收益的私募股權投資基金都可以定義為創業投資基金。
對于一家VC/PE機構來說，定義為創業投資基金有兩大好處，一是國家對創業投資基金給予政策支持，今年上半年出臺的針對創業投資基金的稅收優惠、雙創債、減持豁免都是具體的表現；二是證監會和基金行業協會在基金管理人登記、基金備案、投資情況報告要求等方面，對創業投資基金實施差異化自律管理和服務。對于如何實施差異化自律管理，《征求意見稿》只做了原則規定，沒有詳細的說明。
同時，從這次立法的精神來看，國務院層面似乎進一步重申了2013年中編辦關于證監會和發改委對于私募股權行業的職能分工，即明確了證監會及基金業協會的對私募股權投資行業的監管職能，而私募股權投資行業的發展職能更多由發改委來承擔和牽頭，要求國務院發展改革部門會同有關部門加強促進創業投資發展的政策協調。前文提到的國發〔2016〕53號在折子工程中明確提到：加快推進依法設立全國性創業投資行業協會。這或許是發改委更多負責私募股權行業發展職能的一個具體體現。
4、一個待解疑問
《征求意見稿》對創業投資基金進行了較為寬泛的定義。在目前VC/PE行業發展階段，絕大多數的VC/PE基金都是做未上市企業投資，只是出于不同階段，除了投資上市企業的并購基金之外，都可以認定為創業投資基金。
但在基金業協會的監管實踐中，根據基金業協會數據，截止2017年6月底，已在協會登記的股權、創投類私募基金管理人11251家，備案基金達23473只，備案產品實繳納規模5.83萬億元。其中，創業投資基金管理人989家，已備案創業投資基金2966家，實繳規模4911.41億元。這表明被協會認定為創業投資機構和基金的數量僅僅占全部私募股權投資基金的一成左右。
大多數在基金業協會備案的私募股權基金不被認定為創業投資基金，而根據本立法，又可以名正言順作為創業投資基金中的一員。孰是孰非，恐怕要給市場一個明確的交待。
附重點條款分析
本次征求意見稿以規范基金管理人、基金托管人、基金服務機構的行為為著力點，抓住資金募集、投資運作兩個關鍵環節，作出有針對性的制度安排。對私募基金行業的九個方面提出50余項監管規定，其中還對于30余項違反《私募投資基金管理暫行條例》要求的行為做出法律責任的明確規定，從而遏制資金池、杠桿嵌套、影子銀行、剛性兌付等違背資產管理本質的活動化身為基金，減少監管規則和產品屬性不匹配帶來的系統性風險，達到防范風險和保護投資者合法權益的目標。
1、基金管理人與基金托管人
征求意見稿中明確“私募基金管理人由依法設立的公司或者合伙企業擔任”，并對私募基金管理人在業務運營和制度建設方面提出基本要求，“私募基金管理人應當有滿足業務運營需要的營業場所、從業人員、安全防范設施和基金管理業務相關的其他設施，有完善的風控合規、內部稽核監控和信息安全等制度”。
同時，還對私募基金管理人應履行的職責進行明確，包含了辦理基金備案手續、按照基金合同進行投資、及時分配收益、負責基金會計核算、信息披露和資料保存等。另外，明確規定管理人不得兼營與私募基金無關或者存在利益沖突的其他業務，不得進行利益輸送；對管理人及其主要股東或者合伙人、董事、監事、高級管理人員、執行事務合伙人及委派代表提出負面清單，明確了成為私募、為投資者理財的資質要求。
值得注意的是，征求意見稿規定私募基金管理人應當在初次開展資金募集、基金管理等私募基金業務前向基金行業協會履行登記手續，且基金行業協會需在5個工作日內對報送材料不齊全或不符合規定的管理人予以告知，相比于目前操作中的20日反饋周期，管理人登記時間將大幅縮短。另外，基金行業協會在一定情形下還可以注銷管理人登記，如“登記后6個月內未備案首只私募基金”，這也是自2016年2月5日《關于進一步規范私募基金管理人登記若干事項的公告》后，再一次明確監管。
征求意見稿中要求托管人應當安全保管基金財產，對所托管的不同基金財產分別設置賬戶，確保基金財產的完整與獨立；同時，要建立托管業務和其他業務的隔離機制，有效防范利益沖突，保證基金財產的獨立和安全。
2、資金募集與投資運作
對于資金募集，征求意見稿規定私募基金不得采取拆分轉讓等方式變相突破合格投資者標準，且管理人、銷售機構應當履行投資者適當性管理義務，向投資者充分揭示投資風險，不得向不合格投資者募集，不得公開向不特定對象宣傳，不得虛假、片面、夸大宣傳，不得承諾保本保息。在基金募集完畢之日起20個工作日內，需要按照基金行業協會的規定辦理備案手續。
對于投資運作，征求意見稿規定管理人、銷售機構應當設立獨立的基金賬戶，建立從業人員投資申報、登記、審查、處置等管理制度，防范利益輸送和利益沖突，并且對于基金財產做出規定，限制管理人、托管人及從業人員的行為。另外，征求意見稿還將《私募投資基金監督管理暫行辦法》中對于檔案資料的保存期限由10年增加值不少于20年。
3、信息提供
征求意見稿規定了管理人、銷售機構在基金募集和運作中應向投資人披露的信息種類，并要求其保證所提供信息的真實性、準確性和完整性，且資料的保存期限自基金清算終止之日起不得少于20年。
4、行業自律和監督管理
征求意見稿規定私募基金管理人、托管人應當加入基金行業協會，接受自律管理。同時，應當按照國務院證券監督管理機構的規定，向基金行業協會報送私募基金投資運作基本情況和運用杠桿情況等信息。這也體現出了《私募投資基金管理暫行條例》重在事中事后、適度監管的思路。
5、創業投資基金
征求意見稿為創業投資基金單設一章，明確創業投資基金不得投資于已上市企業的股權，但是所投資企業上市后，創業投資基金所持有的未轉讓股權及其配售股權除外。這表明了國家對于創投基金的政策支持，證監會在今年7月也對創投基金享受稅收優惠的標準與流程予以明確。
