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內容提要：
建議將碳稅的征稅環節設在生產環節。具體來看：對于煤炭、石油和天然氣，由資源開采企業繳納；對于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業繳納。對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。
碳稅開征稅率的初步選擇：2012年10元/噸CO2，2020年４0元/噸CO2。其中，原煤碳稅分別為每噸19.4元和77.6元；原油碳稅分別為每噸30.3元和121.2元；天然氣碳稅為每千立方米22元和88元。為了調動地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7:3。
節能減排是落實科學發展觀，解決我國經濟社會發展中面臨的能源和環境的雙重壓力，建立環境友好型、資源節約型社會，實現可持續發展的必然要求。碳稅有利于推動消耗化石燃料產生的外部負效應內部化，通過增加能源的使用成本以達到減少能源消耗的目的，所以開征碳稅是促進我國節能減排和建立環境友好型社會的有效經濟手段之一。
從現實意義來看，除了出于減緩國內生態環境壓力、轉變經濟發展方式的需要考慮外，開征碳稅還有利于完善中國的稅收制度，有利于樹立負責任國家的國際形象。從實際情況看，無論理論上，政策上，還是技術上，開征碳稅的可行性都是顯然的。
文/財政部財政科學研究所蘇明 傅志華 許文 李欣 王志剛 梁強
一、我國開征碳稅的政策目標與基本原則
1、開征碳稅的政策目標選擇
近期目標：出臺針對消耗煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的稅收政策，形成符合我國實際國情的碳稅制度，控制溫室氣體的排放，表明我國在應對全球氣候變化和環境保護方面的堅定立場；同時，通過碳稅政策實現能源的節約和其他污染物的減排，促進國家“十一五”規劃設定的節能減排目標的實現。
長期目標：應對全球氣候變化、節約能源和保護環境，發展低碳經濟；提高能源效率，協調能源、經濟和環境的關系，實現我國經濟社會的可持續發展；建立人和自然和諧的關系，為建設生態文明和環境友好型社會提供政策保障。
2、中國開征碳稅的指導思想和基本原則
指導思想：根據深入貫徹落實科學發展觀和建設資源節約型、環境友好型社會的總體要求，按照建立有利于科學發展的財稅制度的總體部署，借鑒國際經驗，通過對各種化石能源開征碳稅，并合理確定稅率，培養資源節約和環境保護意識，強化稅收政策的生態職能，從而使稅收體現科學發展觀和構建和諧社會的必然要求，實現經濟又好又快發展。
我國碳稅的開征應該考慮以下基本原則：（1）兼顧約束和激勵作用的原則；（2）兼顧環境保護與經濟發展的原則；（3）立足國情和合理借鑒的原則；（4）循序漸進的原則。
二、碳稅稅制要素及相關制度設計
1、征稅范圍和對象
中長期的碳稅政策應該實現對集中排放源的所有溫室氣體征稅，對分散源則以CO2或燃料消耗為基礎。但從短期來看，由于CO2約占溫室氣體排放的60%以上，是最重要的溫室氣體，同時對CO2進行征稅較其他溫室氣體相比更容易操作。因此，我國現階段碳稅的征稅范圍和對象可確定為：在生產、經營等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環境排放的CO2。由于CO2是因消耗化石燃料所產生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。
2、納稅人
凡是因消耗化石燃料向自然環境中直接排放CO2的單位和個人為CO2環境稅的納稅義務人。根據碳稅的征稅范圍和對象，我國碳稅的納稅人可以相應確定為：向自然環境中直接排放CO2的單位和個人。其中，單位包括國有企業、集體企業、私有企業、外商投資企業、外國企業、股份制企業、其他企業和行政單位、事業單位、軍事單位、社會團體及其他單位。
3、計稅依據
碳稅的征稅對象是直接向自然環境排放的CO2，理論上應該以CO2的實際排放量作為計稅依據最為合理。但由于以CO2的實際排放量為計稅依據，涉及到CO2排放量的監測問題，在技術上不易操作，征管成本高。在實踐中更多地是采用CO2的估算排放量作為計稅依據，即根據煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測算出CO2的排放量。嚴格來說，對根據化石燃料估算出的CO2排放量征稅與對CO2的實際排放征稅相比，是存在差別的。前者只鼓勵企業減少化石燃料的消耗，而不利于企業致力于對二氧化碳排放的消除或回收利用的技術研究。
碳稅的國際經驗也表明，目前實施碳稅的大部分國家都是采用估算排放量作為計稅依據。結合我國的實際情況來看，稅務機關尚不具備對CO2排放量進行監測的能力，為了便于征收，降低征管成本，我國同樣應該采用CO2的估算排放量作為碳稅的計稅依據。根據《IPCC國家溫室氣體清單指南》中能源部分所提供的基準方法，化石燃料消費產生CO2排放量的計算公式為：CO2排放量＝化石燃料，消耗量×CO2排放系數CO2排放系數＝低位發熱量×碳排放因子×碳氧化率×碳轉換系數，其中，化石燃料消耗量是指企業的生產經營中實際消耗的產生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然氣等，以企業賬務記錄為依據；CO2排放系數是指單位化石燃料的CO2排放量。
4、稅率
——稅率形式：碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由于采用CO2排放量作為計稅依據，且CO2排放對生態的破壞與其數量直接相關，而與其價值量無關。因此，需要采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。
——設計稅率應該遵循的原則：一是稅率水平應最大限度地反映減排CO2的邊際成本；二是稅率水平應該考慮對宏觀經濟和產業競爭力的影響；三是稅率水平的設計應該充分考慮差別因素，對煤炭、天然氣和成品油等不同化石燃料實行差別稅率；四是稅率水平應該循序漸進的提高；五是與其他稅種的銜接，碳稅的稅率水平還涉及到對化石燃料征稅的其他稅種稅負的平衡，例如我國近期準備出臺資源稅的改革，資源稅的改革必然會對開征碳稅時的稅率水平產生影響。此外，碳稅稅率水平還受到資源價格水平、是否實行國際碳稅等其他因素的影響，這都屬于在確定碳稅稅率水平時需要考慮的因素。
——建立稅率的動態調整機制：考慮到我國社會經濟的發展階段，為了能夠對納稅人CO2減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產業的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內應選擇低稅率、對經濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時，還有必要根據我國經濟社會的實際發展狀況和國際協調等方面的需要，建立起碳稅的動態調整機制，更好地發展碳稅在CO2減排和節能上的重要作用。
——碳稅開征稅率的初步選擇：2012年10元/噸CO2，2020年４0元/噸CO2。其中，原煤碳稅分別為每噸19.4元和77.6元；原油碳稅分別為每噸30.3元和121.2元；天然氣碳稅為每千立方米22元和88元。
5、征稅環節
碳稅的征稅環節一般有兩種選擇，一是在生產環節征稅，由化石能源的生產、精煉、加工企業繳納；二是在消費環節征稅，即批發或零售環節，由化石能源的銷售商繳納。從實際管理和操作角度考慮，在生產環節征稅更有利于稅收的管理和源泉控制。現行消費稅對成品油的征收是在生產環節，資源稅對煤炭、天然氣和石油的征收也是在生產環節，考慮到中國目前對煤炭、天然氣和成品油征稅的實際做法，為了保障碳稅的有效征收，減少稅收征管成本，建議將碳稅的征稅環節設在生產環節。具體來看：對于煤炭、石油和天然氣，由資源開采企業繳納；對于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業繳納。
6、稅收優惠
根據國際經驗，結合我國的實際國情，我國碳稅稅收優惠的設計如下：
——為了保護我國產業在國際市場的競爭力，可根據實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業建立健全合理的稅收減免與返還機制。但是，能源密集型行業享受稅收優惠必須有一定的條件，如與國家簽訂一定標準的CO2減排或提高能效的相關協議，作出在節能降耗方面的努力。
——對于積極采用技術減排和回收CO2，例如實行CCS（碳捕獲和儲存）技術，并達到一定標準的企業，給予減免稅優惠。
——根據我國現階段的情況，從促進民生的角度出發，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。
7、碳稅的收入歸屬
碳稅的收入歸屬上有三種選擇，即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言，根據中央稅與地方稅的劃分標準，地方稅應該是具有非流動性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調控性質、稅負難以轉嫁性質的稅種。而碳稅對整個宏觀經濟、產業的發展產生影響，還涉及到一個國際協調的問題。從這個角度看，碳稅不宜作為地方稅，作為中央稅更為合適。但考慮到我國目前地方稅稅收收入過低，為了調動地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7:3。由中央財政集中碳稅收入用于支持節能、新能源和可再生能源利用、新能源技術開發以及其他節能事業的發展。還需要建立規范的財政轉移支付制度，重點考慮低收入或經濟發展水平低的地區，平衡地區間減排成本和收益的分配格局。
8、碳稅的收入使用
碳稅收入的使用具有兩種方式，一種是指定收入的使用用途（即通常所稱的專款專用）；一種是不指定使用用途，與其他稅收收入一起統籌使用。一般來說，專款專用制度在環境稅處于起步階段，稅率水平較低、無法達到理想的環境目標的情況下，有利于改善環境。而納入一般預算的環境稅收一般用來制度補償計劃，抵消環境稅可能帶來的累退性，通常為發達國家所采用。
從強化我國財政管理的角度出發，碳稅的收入也有必要納入預算管理，與其他稅收收入統一進行使用和管理。鑒于我國現階段的經濟發展水平尚低，節能減排方面所需的資金不足，財政部門應當合理地利用碳稅收入，加大在節能環保方面的支出：一是用于重點行業的退稅優惠和對低收入群體的補助等方面；二是可以建立國家專項基金，專門用于應對氣候變化、提高能源效率、研究節能新技術、新能源技術開發、新能源和可再生能源利用等項目；三是在具體使用方式上，應該更多地采用財政貼息等間接優惠方式，而較少采用直接補貼的方式，更好地發揮碳稅的作用。
